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编者按：前不久，国务院办公厅转发了国家发改委《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》。《意见》提出了今后一段时期内经济体制改革的指导思想、基本原则和重点任务。为此，本报约请多位财税专家，就《意见》中财税体制改革诸多要点进行解读，希望通过解读使读者对未来一段时期财政、税收政策调整走向有一个基本了解。

　　解读人：财政部财政科学研究所所长贾康

　　国务院办公厅转发的国家发改委《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》中，明确提出要推进财税体制改革，研究制订改革方案。未来的改革应如何进行？财政部财政科学研究所所长贾康认为，分税制改革是财税体制改革的基本要素，应在坚持1994年分税制改革基本制度成果的基础上，推行减少财政层级的“扁平化”改革，重点是乡财县管和省直管县，在省以下实质性地推进和贯彻分税制。

　　把二十多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分是“无解”的贾康：1994年，我国实行了以分税制为基础的分级财政。分税制在适应市场经济的要求正确处理政府和企业关系的同时，又可以相当规范和稳定地处理中央与地方之间的分配关系。

　　不过，在县乡基层却出现了比较明显的财政困难，原因是省以下实际上没有进入真正的分税制状态。十余年间分税制之所以在省以下难以真正贯彻和推行，问题的症结在于我国五级财政、五级政府的框架与分税制在省以下的落实之间不相容。在我国把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是“无解”的。且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四级如何分税？按现在的基本框架，是看不清方向和找不到摆脱“过渡态”的路径的。因此，近年地方基层财政的困难等矛盾，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致。要解决这些问题，使以后基层财政困难能够得到一个长效机制来解决，并理顺整个体制关系，就必须考虑以减少财政层级的“扁平化”改革为前提，在省以下，实质性地推进和贯彻分税制，这样来打造一个从中央到基层，能够真正上下贯通、顺畅运行的以分税制为基础的分级财政，以配套构建完整的市场经济体制。

　　必须考虑以减少财政层级的“扁平化”改革为前提

　　贾康：所谓“扁平化”，在操作中就是通过“省管县”和“乡财县管”来实现省以下财政层级的减少，进而导致政府层级的减少。为什么要把“扁平化”改革作为前提？五级行不通，所以才考虑到“扁平化”，比如说，首先把财政层级“扁平化”到三级左右。如果按照三级来分税，便能够考虑一个看起来操作性相当强的方案：中央的事权，明确地要求掌握与全局宏观调控、与国家主权紧密相连的一些税种，比如说关税，比如说以后要逐渐使它成为主力税种的个人所得税，这些应归中央。中间层级是省，那么省级要掌握的可以考虑是营业税，营业税最密切关联的是第三产业的发展，适合省这样的地方政府来掌握这样一个属于自己的大宗税源，同时也促进省级政府集中精力去发展第三产业。到了低端，考虑市和县这样一个新的基层，在这个平台上，最适合他们掌握的税种，按照国际经验来看，应该是不动产税。地方政府只要专心致志地去发挥自己的职能作用，优化本地投资环境和公共服务，它辖区之内的不动产就进入升值轨道，每隔几年重评一次这个不动产税的税基，就成为地方政府努力培植财源的成果，那么地方政府就可以心无旁骛、专心致志地履行市场经济所要求它的这种公共职能，其职能的合理化，即跟随经济社会转轨所要求的职能调整，就内在地与它的财源建设相契合。

　　推行“扁平化”改革试验，进而为分税制在省以下的贯彻创造配套条件

　　贾康：有了“扁平化”后的三级政权、事权、财权、税基的匹配，后面就能有一个现代意义的分级预算，在各个层级上，以现代意义的预算来追求公共财政所追求的所有理念、目标，履行各级政府应该发挥的调控职能。

　　如此，可以由原来五级架构下的“无解”，变为三级架构下的柳暗花明、豁然开朗，从而有力促使事权的划分清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本，更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将有效地、决定性地缓解基层财政困难，形成有利于欠发达地区进入“长治久安”状态的机制。按照三级架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，是使基层财政真正解困、完善现行政府间财政分配关系的治本之路。同时，分税制在省以下如能得到贯彻落实，加上科学发展观指导下官员政绩考核制度的改进、国家主体功能区规划的制定和推行等，必将对地方政府行为合理化产生显著的正面效应，有力地消除投资过热的机制性根源。

　　总之，为了促使分税制在省以下得到实质性的贯彻，应使近期目标与中长期目标相结合，对症下药，标本兼治，治本为上：积极推行“扁平化”改革试验，进而为分税制在省以下的贯彻创造配套条件。

　　从当前短期到中期的过渡性安排的视野看，比较现实的可选择举措有：

　　一是调整与完善缓解县乡财政困难的激励约束机制，研究出台县乡最低财政支出保障机制。应合理确定县乡财政最低支出需要，并明确省级财政承担保障责任，加大对县乡等基层政府的支持力度，努力缩小省内地区间财力差异。

　　二是完善转移支付制度，扩大一般性转移支付的规模和提高其比例，改进标准收入和标准支出的测算办法；规范专项转移支付，清理整合专项转移支付项目设置，规范配套政策，尽可能不增加新的专项转移支付项目。

　　三是努力合理划分政府间事权，明晰界定各级政府间的财政支出责任，争取由粗到细形成各级政府事权明细单，完善与事权相匹配的地方财力保证机制，尽量减少不必要的收入上划下转。从中长期看，则需要特别把握好“治本为上”的要领，积极、稳妥、系统地改造省以下体制安排。