∷重庆瑞鑫税务师事务所∷

传统内控机制长于事后分析和追究，即使全面找出了问题，执法
风险已既成事实。信息化税务风险内控机制，则可以把日常监督
落实到事前、事中、事后全过程

4月12日，济南市历城区国税局工作人员为纳税人进行“营改
增”税控装置发行和增值税发票发放工作

　　税务系统点多线长面广，对外行使执法权，对内管理人财
物，权力事项多监管难，稍有不慎就容易导致出现税收风险。日
前，《瞭望》新闻周刊记者调研了解到，近年来，国家税务总局
认真剖析600多个案例，发现四条规律：一是犯罪行为都与税款流
失有关；二是都发生在税收执法环节；三是对违法犯罪行为都有
明确的税收管理或廉政防范规定；四是都与“权力”有关。
　　针对这一状况，党的十八大以来，全国税务系统以“治
权”、“治内”为重点，以科技手段为驱动，打造“上了锁的笼
子”，努力使不廉行为无处藏身，最大限度减少执法风险、行政
风险、廉政风险和税收流失风险，防止有法不依甚至以税谋私、
徇私枉法。　
　　国家税务总局局长王军在接受本刊记者采访时表示，以制约
和监督权力为核心，全国税务系统把廉政风险防控制度、要求，
固化于信息技术、镶嵌到电脑软件，实行“预警前置、过程监
控、实时处置”，形成了用制度和科技管人、管事、管风险、强
税收的严密监督体系和纵向到底、横向到边的立体防护体系，确
保权力运行不出轨，党员干部不出事、少出事。
　

　信息化手段“上锁”制度“笼子”

　　随着税务改革深入，税收红利扩大，执法权力增多，风险随
之增加。比如，全面推开营改增，可用以抵扣税款的增值税专用
发票扩展所有行业，铤而走险者增多，管理难度增大。
　　《瞭望》新闻周刊记者从福建税务部门了解到，税收综合征
管信息系统和“货运发票代开”系统营改增数据没有互联互通，
可能导致纳税人“多代开发票，少缴纳税款”；江苏等地税务部
门发现所得税报备、台账管理，非居民合同备案、股权转让、预
约定价等事项长期在计算机外运转，无疑增加了执法风险。　
　　广西壮族自治区地税局局长关礼认为，围绕“管权控权”，
税务系统内控机制建设经历了“制度防控重点管队”、“科技防
控重点治税”和“制度加科技、管队又治税”三个阶段。
　　他介绍说，起初，结合党风廉政建设重点与税收业务，排查
岗位风险点，制定和完善了内控制度和防控措施，但在事后分析
和追究模式下，即使全面找出了问题，执法风险也已既成事实，
有些损失难以挽回。
　　国家税务总局将信息化作为深化内控机制的突破口，在管人
管钱管政策的总局机关，率先梳理282项主要业务，制定164项工
作规程，查找出195项风险点，实行权力、责任、流程、制度、风
险“五公开”，让权力在阳光下规范运行。
　　本刊记者采访了解到，目前全国32个省级国税局、31个省地
税局实现了内控信息化，税务主体软件内嵌流程管理、痕迹管理
功能，从规范出口退税逐步拓展到纳税评估、税务稽查，全面审
核比对软件信息，拦截并整治规范征管漏洞，提示和“阻断”违
规行为，用科技为制度的笼子“上锁”。
　　“对该防范的行为不防范到位，该敲警钟的事项不及时提
醒，就是为政失德、为政不善。我们宁可今天因严格管理听到骂
声，不愿明天听到干部身陷囹圄的哭声。”湖北省国税局局长张
国钧说，要靠内控机制把日常监督落实到事前、事中、事后，不
让有企图的人钻空子，不让违规者酿成大错。
　　

四项举措全流程监控

　　天下难事必作于易，天下大事必作于细。采访中，《瞭望》
新闻周刊记者了解到，税务系统将已渗透到税收执法、行政管理
各个细节的税收综合征管软件、金税三期核心征管软件、财务软
件的基础数据，作为内控机制信息化的“千里眼”、“顺风
耳”，将风险防控嵌入日常业务，权力运行到哪里，内控机制延
伸到哪里。　
　　一是聚焦“风险源”提前布控。本刊记者了解到，广东省国
税局开发了内控机制防御和管理评价系统，配置41个全国通用风
险指标，29个省局选用风险指标，171个市局配置风险点，涵盖8
类业务，涉及征收、管理、稽查、处罚四大事项，覆盖各税收执
法环节；浙江省地税局纳税申报系统后台设置470个廉政效能风险
预警指标，实时监控和预警一线人员；大连市国税、地税内控促
廉信息系统录入代开发票个体户全部信息，像雷达一样扫描、预
警风险事件，帮助税管员监控分析，判断个体户开具发票金额就
超过税收起征点而不申报纳税等苗头性问题，为后续处置精准导
航；山东省滕州市国税局将税收执法和行政管理风险点、防范措
施嵌入“税源监控及税收执法风险管理系统”和“勤廉优政办公
平台”。　
　　二是用活“数据库”全面比对。“以往税收业务数据口径不
同，难以共享。如今，运用数据仓库技术，有序整合散落于各系
统的数据，变封闭为共享，防止权力暗箱操作。”江苏省国税局
局长胡道新告诉本刊记者，江苏国税数据仓库已存储数百亿条数
据，设置监控条件288个，可自动比对、预警、干预违规行为。
2016年以来，江苏省国税局将营改增税收纳入内控风险点，制定5
项防控指标，全面规范各类税款申报。广西、山东等地的地税部
门内控系统以金税三期系统、防伪税控管理信息系统、出口退税
审核系统、网络发票系统、增值税发票系统蕴含的数据为信息
源，59个自动取数风险指标累计生成5万余条风险疑点，实现了数
据的无障碍提取和集成化运用。　
　　三是铺设“标准轨”公平执法。在浙江省国税局党组成员、
总经济师刘炳荣看来，执法不公的原因之一就是标准弹性较
大。“比如纳税人未按照规定的期限办理纳税申报情节严重的，
可以处二千元以上一万元以下的罚款，最高标准与最低标准相差5
倍，而‘情节严重’判断标准、罚款金额缺乏统一、明确的尺度
和标准。”　
　　针对这一情况，该局建立权利、责任、风险三份清单，让每
个执法者知权利明责任辨风险。江苏、广东、湖北、河南等省国
税、地税和政府法制办联手，制定《税务行政处罚自由裁量基
准》，制定税务处罚自由裁量权的“刻度表”，广东设立182个风
险点，大大约束了税务行政处罚自由裁量权。　
　　四是拉起“警戒线”阻断违规。当前，基层税收执法风险点
又多又分散，靠人工监控很难及时发现，需要深化信息运用，实
现动态校正。对此，河南国税动态校正风险指标，将执法风险较
高的税款核定调整项目、后续管理难度较大的税收优惠备案管理
项目等12项重点工作，列入税收风险内控系统监控提醒事项。　
　　广东国税更加注重实行内控流程标准化，每道程序互相制
衡，不按规定操作就难以为继。曾经，一位税务人员盗取同事用
户名和密码冒名登录计算机，跨区域非法解锁涉案企业领购增值
税专用发票的限制，被内控系统实时监控发现，系统后台立即将
任务发送到监控岗位，迅速锁死失控发票，第一时间避免税款损
失，并根据内控系统痕迹快速锁定作案人员，及时移送司法机关
处理。

　　让内控机制长久发力

　　采访中，广东省珠海市国税局总经济师黄勇认为，内控机制
信息化是推进我国税收现代化建设的重要保障，税务总局将其纳
入税收征管改革、金税三期工程建设等顶层设计积极推进，着力
形成全国标准统一、执行规范的内控体系，对规范各地税务机关
执法行为、加强权力制衡、提高管理水平发挥重要作用。　
　　其一，建立业务流程标准，内控机制才能“严而有
益”。“刚开始不少人认为内控系统是‘紧箍咒’有抵触情绪，
经过几年应用反而认为它是“护身符”，主动要求增加内控系统
约束条款，把‘紧箍咒’搞紧一些。因为戴上‘紧箍咒’是对纳
税人负责，也是保护自己。”河北邯郸武安市地税局局长王振英
说，业务流程标准化既减少了税务人员因业务不熟悉而可能带来
的执法风险，又有效压缩了税务人员自由裁量和权力寻租空
间。　
　　其二，优化权力运行模式，内控机制才能“严而有效”。税
款流失、税收执法、干部廉政三类风险相互交织，都与权力运行
紧密相关，必须联合监管、同步防范。例如，江苏省彻底取消税
管员管片模式，割断了国税干部与纳税人固定的管理关系，大大
降低了“一人统管”的廉政风险。而海南各市县国税局上百名副
局长，全部兼任主要科室的一把手，重构了税务机关内部权力运
行机制，杜绝了“甩手掌柜”现象发生。　
　　其三，公开透明强化制约，内控机制才能“严而有质”。北
京市地税局稽查处副处长刘丽谈到，税务部门权力事项种类多、
分布广、运行复杂，内控机制使税务廉政风险和执法风险看得
见、摸得着、防得住。内控机制信息化的全面推进，把不想违
规、不敢违规，变成不能违规，大大增强了廉政风险防控水
平。　
　　本刊记者了解到，北京市地税局税务案件审理系统，设置了
每个环节的工作流程、完成时限、标准要求，并且所有操作信息
都要保存、能查询、有痕迹，可实时监控。　
　　其四，持续改革行稳致远，内控机制才能“严而有进”。山
东省枣庄市国税局局长郑舒东建议，内控机制今后应持续优化风
险指标管理体系，持续完善监控链条，强化部门风险指标联动监
控、纵向互动，及时督办整改，纳入绩效考核，分析风险成因，
加强后续管理。
　　“按照行稳致远，蹄疾步稳的思路，持续搭建全国统一的税
务内控管理信息平台，从根本上提升内控管理水平，为税收治理
体系和治理能力现代化提供支撑。”他表示。