∷重庆瑞鑫税务师事务所∷

    中国首次全国“拉网式”的五级政府性债务审计目前已接近尾
声。虽然官方一再宣称地方性债务风险总体可控，但近期南京、
武汉、石家庄、长沙等部分二线城市暴露出高达200%左右的债务
率表明形势并不乐观，再结合今年6月对36个地方政府本级债务的
摸底结果（9个省会城市本级债务率超过100%），今年政府工作报
告中提出的“守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”能否
实现，看来要重新审视了。
    地方政府的债务风险绝不是“底特律式”的无传染、局部性
风险，其与房地产泡沫风险、金融风险、制造业产能过剩风险等
交叉混合在一起，与地方财政或明或暗的担保联系在一起。即使
是政府明确无担保义务的债务，最后由政府买单的也不在少数，
政府主导就意味着无限责任，名目繁多产业、区域等规划，2009
年扩大内需中匆忙上马的无效项目，现在到了低效和损失暴露的
时期，如光伏产业。各地方政府的债务模式（土地+融资）惊人地
相似，只有“谁债务率更高”的区别，未来一段时间一定还会有
债务率在200%左右的二、三线城市不断被暴露出来，近期《财
新》杂志披露，河北一半地级市债务率超过100%。也就是说，美
国因为汽车产业衰退而破产的只有一个底特律，而中国则有很多
个“底特律”。因此，中国地方政府债务风险一旦爆发绝不是局
部性的，而是多米诺骨牌效应的全局性风险。因为对所有高债务
率地方政府来说，触发风险爆发的因素是相同的，无外乎综合财
政收入下滑、房地产泡沫破裂等，而这在各地是完全相同的。
    为了化解地方政府的债务风险，近两年从深层次的体制上
（政府职能、财税改革、央地关系等）、应对性的政策上（房产
税、市政债、国有资产证券化等）设计了很多方案。但需要注意
的是，地方政府的债务风险如果爆发，考验的必然是上级政府，
甚至是国家的财政风险，或者是主权风险，这一点是上级管理层
绝对不允许出现的，特别是在信息高度不对称下，信任危机会无
限扩大。因此，任何措施都必须以债务风险的软着陆为前提，即
在发展中解决问题，只有在这样的框架内考虑，才是可行的、可
被采纳的政策，这就需要地方政府必须在本级内消化问题。目
前，最大的问题是地方融资渠道越来越窄、风险越来越大，给地
方政府“喘口气”以赢得化解风险的空间越来越小，相比之下风
险暴露和上升就开始越来越占据上风。也就是媒体经常说的，过
去9个锅盖勉强能盖10个锅，现在要应对5个锅盖来盖10个锅的局
面，顾此失彼、手忙脚乱，而国内外投资者、老百姓对政府的能
力越来越怀疑，风险点一个一个地变得脆弱，一个出问题就会引
爆其他。
    如何为地方政府解决融资问题，以赢得空间和时间？笔者在
这里提出的解决思路是“房产税+市政债”的公共财政改革思路，
实施路径就是先从一、二线重点城市做试点。根据世界各国的经
验，城镇化率低于50%的时候，人口迁移以从农村进入城市为主；
城镇化率超过50%以后，人口迁移以小城市人口迁入大城市为主，
农村人口向城市迁移为辅。这意味着，未来一线和二线重点城市
将依旧是我国外来人口主要流入的城市，这些大城市的房价将会
继续上升。去年以来，眼光前瞻的开发商已经开始回归布局一线
和二线重点城市，不惜重金血拼土地储备以赢得未来，相比较其
他二、三线城市，这些城市的地价、房价也顺理成章地“一骑绝
尘”了。考虑到历史欠账，再加上人口的快速增长，这些城市交
通、教育、医疗、社保等公共服务投入的大幅增长，这反过来会
促使房价和低价继续攀升。如果不能在住房持有环节作适当的成
本限制，这些城市房价火箭式蹿升是不可阻挡的趋势，房地产疯
狂炒作的趋势不可避免，危及的不仅是住房困难的问题，更是金
融风险、城市转型、贫民窟的问题。
    未来，这些城市已经无法再打土地的主意了，因为土地已经
卖光了，而高额的补偿成本意味着拆迁方式利用土地完全不划
算，过去贡献地方政府综合财政收入40%-60%的部分将消失大半。
人口的大量流入会导致不经济的制造业迁入城市群内的非核心城
市（镇），同时现代服务业、生产性服务业会在这些大城市兴
起，这为这些城市提供新的财源。但这是一个漫长的替代和置换
过程，一段时期内会造成财政收入断档式下滑，这些城市财政收
支缺口的剪刀差将会迅速扩大。此时，征收房产税的政策应当尽
快介入到这些城市所有存量住房，以反映城市化加速、公共服务
供给数量级增加等政府贡献在级差地租形成中的作用，同时也可
以降低城市化的成本、工商业成本、房地产泡沫，为服务业的规
模化、产业化发展创造基础条件，避免城市二元结构的固化和中
等收入陷阱。在目前可选政策集中，房产税可以说是为数不多的
可行项。
    公共投入带动房地产增值和房产税增加，为公共服务投入创
造财源，这又会增加居民收入和房产、地产增值，形成良性循
环。城市价值的增值和房产税的良性循环，产生了公共财政的雏
形。地方政府可以以未来本级政府收入来源为基础发行市政债，
这就为地方政府新的融资模式—市政债的诞生创造了条件。这样
的好处有二：一、城市运营开始逐步走上透明规范的路径，公共
服务效率决定的城市价值对地方财政收入的贡献在不断上升，地
方对其依赖也开始上升，评级、担保和信息披露等市政债券发行
和偿还必需的要素也开始具备了；二、投资者对于市政债定价的
高低，或者是否以脚投票，取决于城市价值能否提升，这反过来
取决于城市公共服务供给的规模和质量，而城市公共服务供给的
规模和质量又取决于房产税和市政债募集资金能有多少投入到了
城市公共服务供给中。
    一线和二线重点城市债务风险小，财政实力厚实，而且公共
治理水平相对较高。未来，在我国推进城市群模式的新型城镇化
的过程中，这些城市将更加享受人口集聚、产业升级、公共服务
完善带来的城市价值升值优势，将最先摆脱传统的经营城市模式
（土地+融资），走上依靠“人口资源流入增加公共服务投入增加
城市价值提升地产增值房产税收入增加公共服务投入增加人口资
源流入增加”的良性循环，公共投入不足部分可由市政债来解
决，公共财政就建立起来了。当然，这一路径的实现需要强化公
共财政收支的监督。（作者单位：深圳市房地产研究中心）