∷重庆瑞鑫税务师事务所∷

     在全球经济一体化、贸易自由化的大环境下，对外贸易、跨国生
产和制造体系全球化将进一步发展，中国保税区应进行既符合WTO
原则，又有所创新的产业结构和功能的调整、优化和提升
    保税是指货物进口后、保持一种暂不交税的状态。保税制度
是指经海关批准的境内企业所进口的货物，在海关监管下，在境
内指定的场所储存、加工、装配，并暂缓缴纳各种进口税费的一
种海关监管业务制度。保税物流区域在提高综合经济实力、招商
引资和进出口贸易及促进中国现代物流业发展方面均取得了显著
的成绩，已成为沟通国内外市场的重要桥梁。保税区的三大功能
定位为保税仓储、出口加工、转口贸易等，这类贸易在中国的对
外贸易中占据半壁江山。
    中国现行保税制度的主要形式
    1.保税仓库是指专门存放经海关核准的保税货物的仓库。这
种仓库仅限于存放供来料加工、进料加工复运出口的料件，暂时
存放之后复运出口的货物和经过海关批准办纳税手续进境的货
物。
    2.出口监管仓库是指经海关批准设立，对已办结海关出口手
续的货物进行存储、保税物流配送、提供流通性增值服务的海关
专用监管仓库。
    3.保税物流中心（Ａ型）是由一家物流企业经营的，糅合、
集成、拓展“两仓”功能于一体，既可存放出口货物又可存放进
口货物，能够将运输、仓储、转口、简单加工、配送、检测、信
息等方面有机结合，形成完整的供应链，充分发挥其在进出口物
流中的“采购中心、配送中心、分销中心”的作用，为用户提供
辐射国内外的多功能、一体化综合性服务保税场所。
    4.保税物流中心（B型）是指由多家保税物流企业在空间上集
中布局的公共型场所，具有一定规模和综合物流服务功能的联结
国内、国外两个市场的保税物流场所。海关对Ｂ型保税物流中心
按照出口加工区监管模式实施区域化和网络化的封闭管理。
    5.狭义的保税区只是海关特殊监管区的其中一种模式，是经
国务院批准设立的、海关实施特殊监管的经济区域，其功能定位
为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。
    6.保税物流园区是指在保税区与港区之间划出专门的区域，
并赋予特殊的功能政策，专门发展仓储和物流产业，达到吸引外
资、推动区域经济发展、增强国际竞争力和扩大外贸出口的目
的，它是目前中国法律框架下自由贸易区的初级形式。
    7.出口加工区是海关监管的特定区域，特别适合以出口为主
的加工企业进入。可以进入出口加工区的企业：一是出口加工企
业，二是专为出口加工企业提供服务的仓储企业，三是经海关核
准专门从事加工区内货物进、出的运输企业。
    8.保税港区作为目前中国发展保税物流层次最高、政策最优
惠、功能最齐全、区位优势最明显的海关特殊监管区域，保税港
区具备国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口
（临港）加工等主要功能，享受保税物流园区相关政策和出口加
工区入区退税政策，国外货物进港保税，国内货物进港退税，港
区内货物自由流动。
    现行保税制度的优势
    在中国鼓励出口的政策下，出口加工企业的对内和对外贸易
政策有所区别，前者要缴纳17％的增值税，后者则享受退税待
遇。海关特殊监管区域在外贸经济发展的优势非常明显，通过享
有“免证（境外与保税区之间除被动配额外不实行配额、许可证
管理）、免税（保税区内生产性项目所需机器设备、物资和保税
区企业自用的生产、管理设备及零配件、办公用品等免征关
税）、保税（境外进入保税区的货物予以保税）”政策，成为开
放程度实现最高的贸易模式。在保税区注册的企业可以充分利用
优惠政策，利用国际市场间的地区差、时间差、价格差、汇率
差，实现商品多流向、宽领域、快节奏的销售，选择最佳消费
国，抓住最佳销售时机，获得最佳的经济效益。例如东莞某工厂
为进料加工企业，生产出的成品必须在贸易手册到期前出口核
销，这时并不是此种货物在国际期货市场的高价期，或预先联系
好的买家临时取消订货。于是该工厂将深圳福田保税区作为其一
个成品集货基地，生产出来的产品暂存放于保税仓内，待世界各
地有利需求时，由码头提取空柜至保税区仓库装货，灵活方便。
同样，国内厂商也可预测国内市场，先从国外采购货物暂存放于
保税仓，暂不用交税，待国内市场旺盛之时，再出口达到低买高
卖的效益。
    正由于保税区的这种优势，为防止走私和偷逃税款，海关出
台了严厉的监管政策。这种不平衡的政策环境，让许多无法与内
贸撇清关系的来料加工业务，选择了从内地出口到香港，再复进
口回来的“一日游”方式。“保税一日游”业务是出口复进口业
务的俗称，是利用保税物流园区的“入区退税”政策，以“先出
口，再进口”的方式，解决加工贸易深加工结转手续复杂、深加
工增值部分不予退税等问题。其流程一般是客户交单→安排拖车
拖货→出口报关车辆入区交柜→进口报关→安排拖车入区提柜→
工厂卸货。在保税物流园区“一日游”业务出现前，加工贸易企
业一般将货物出口至香港等境外地，再办理进口手续。较之物流
园区“一日游”业务，境外一日游周期长，手续复杂，运输成本
高。企业进料加工，深加工结转货物如需内销不用先出口到香港
再申报进口，运用保税区“境内关外”的特殊功能，即货物出口
到保税区即视同离境，通关速度快，可以办理收汇核销、退税。
企业只需再从保税区将货物进口即可完成进出口程序，且报关、
报检可以一批进，分批出。这样一来可大大节省运输费用和时
间。这种特殊功能和政策优势不但为企业节省了大量的运费成
本，而且增强了企业产品的价格竞争力。当内地的保税物流园区
设立之后，由于保税和出口加工政策合一，这些“境内关外”的
园区很快取代了香港，成为出口退税的天堂。
    现行保税制度的不足
    中国保税区管理体制在保税区的发展中，起到了积极促进的
作用，另一方面随着保税区发展环境和形势的变化，也渐渐暴露
出不足和发展中的弊病：
    首先，中国保税区的管理体制仍属于行政式的。管理委员会
作为政府部门，是保税区所在地政府派出机构，对保税区进行全
面的行政管理。但保税区管理委员会或管理局与保税区所在地政
府职能部门的职权划分不清，多头管理，管委会与开发公司实施
两块牌子、一套人马。这是中国目前较多的保税区实施的体制：
权力分散、政企合一。同时管委会以当地政府的名义行使权限，
必然被繁杂琐碎的行政管理程序掣肘，效率低下。
    其次，海关是国家的进出口关境监督管理机关，是代表国家
行使监督管理的权利。此外保税区存在其它多头管理包括商检管
理、税务管理、工商管理、外汇管理、公安管理、边检管理等。
以上各部门驻保税区均设立分支机构，按各自的行政管理权限对
区内经营活动进行相应的管理。这些在保税物流园区内行使各自
监管职责的部门如海关、检验检疫、边检、海事、海洋、国税、
外汇等都是中央垂直领导的部门，即使是工商、质量技术监督、
地税、药监、国土资源等部门也是省以下实行垂直领导。管委会
作为当地政府的派出机构如何组织协调这么多“中央军”和“宪
兵部队”也是个大问题。由于保税物流园区管委会不具备独立的
行政主体资格，导致管理不能。在实际管理过程中这种多头管理
更使得各部门之间难以协调，表现在出口退税政策、增值税政
策、贸易政策、外汇政策与地方性的法规授予保税区行政职权政
策等相互矛盾抵触，使得管理难以统一。
    其三，目前，中国和保税区有关的法律文件均是海关总署规
章，中国具有保税功能的特殊监管区在监管依据上缺乏确认其法
律地位的国家基本法依据，而且连行政法规也没有，更不用说形
成直接、系统的法律规范体系了。中国保税区的建设，未能做到
先立法，后设区，直到1997年发布了《保税区海关管理办法》，
但这种只有全国专业性管理法规、地方性法规和保税区内运营的
管理办法细则，而缺乏全国性统一立法的状况无法有效规范保税
区的“一线放开，二线管住，区内自由”的监管方式。从国家有
关部门的政策文件看，也存在着对保税区的不同理解，出现监管
部门各吹各笛、各唱各调的现象，导致了各种法规和管理细则的
不一致甚至相互矛盾等诸多问题，既不利于中国保税区的有效建
设和发展，也使得中国保税区的管理缺乏统一的指导原则。
    其四，管理体制滞后，功能拓展受到制约。保税区是中国对
外开放的重要窗口，一定程度上起到了自由贸易区的作用。从中
国保税区的发展历程来看，在实践中，各保税区自1999年起，逐
步将物流分拨作为主要功能进行开发，并由此带动周边区域物流
业的发展，这应是保税区功能的回归，是保税区的政策和设立目
的的要求。然而在实际工作中，物流业的发展却遇到了种种障
碍，多数保税区的主要功能还是以出口加工为主，贸易功能尤其
是转口贸易、国境贸易、物流分拨等功能发挥得不好，究其原
因，除了保税区依托的腹地在发展贸易方面优势不大，国际航线
不多，集装箱吞吐量不大外，上文所提监管体制也是一个主要的
原因。保税区在管理上不能和当地港口进行有效的协调，实施港
区联动，也影响了贸易和物流发展的规模和效率。所以，必须改
革当前制约保税区的管理体制，才能使其更好地适应当前保税区
发展的新趋势。
    为加强中国保税区监管，真正发挥保税区的国际中转、配
送、采购、转口贸易、商品展示和加工、制造等业务功能，还需
要对保税区监管进行国家立法、设立专门的保税区监管机关，整
合特殊监管区域，特别是发挥保税物流推动深层次发展的重要因
素，通过完善政策平台，创新海关监管体系，建设布局合理、功
能完善、信息畅通的综合性物流平台，可达到降低保税物流运作
成本、提高物流反应速度的目的。在全球经济一体化、贸易自由
化的大环境下，对外贸易、跨国生产和制造体系全球化将进一步
发展，中国保税区应进行既符合WTO 原则，又有所创新的产业结
构和功能的调整、优化和提升。各地保税区应充分利用所在地区
的区域经济条件和特征，在发展出口加工、保税仓储、转口贸
易，现代物流等方面，突出重点、体现个性，大力发展高科技产
业，建立优化高新技术研究、生产、服务等产业链和配套体系，
尽快成为区域经济新的增长中心。